La Contraloría General de EEUU rechaza protesta de Sikorsky y confirma a Bell como el proveedor del reemplazo de los helicópteros Black Hawk

– Programa Future Long Range Assault Aircraft

maquina-de-combate.com – La Contraloría General de Estados Unidos (GAO, Government Accountability Office) ha rechazado una protesta de Sikosrky Aircraft Corporation contra la adjudicación que el Departamento del Ejército otorgó a Bell Texton en el marco de la licitación pública del programa Future Long Range Assault Aircraft (FLRAA).

El programa FLRAA fue pensado para seleccionar una nueva aeronave de carga vertical para complementar y progresivamente reemplazar a los helicópteros Black Hawk. Se busca alinear las primeras aeronaves en el año 2030. La nueva aeronave tendrá más alcance, más velocidad, más maniobrabilidad y más probabilidades de sobrevivir en zonas disputadas. Sus principales misiones serán asalto aéreo, reabastecimiento táctico y logístico, evacuaciones aeromédicas, operaciones especiales, transporte de personal y carga, entre otros.

Tanto a Sikorsky como Bell se le adjudicaron contratos en marzo de 2020 para desarrollar los diseños iniciales de los prototipos conceptuales. Ambas compañías colaboraron en la definición de los requerimientos técnicos de la futura aeronave y respondieron a Solicitudes de Información (RFI, Request For Information) entre febrero de 2016 y mayo de 2020, participaron de encuentros industria-sector Defensa de EEUU en julio de 2019 y julio de 2020, y revisaron el borrador de la Solicitud de Propuesta (RFP, Request For Proposal) en diciembre 2020.

El 6 de julio de 2021, el Departamento del Ejército emitió el RFP para Sikorsky y Bell dentro de un concurso de postores limitado de camino hacia la adjudicación de un único contrato con período de ejecución de 100 meses que incluye un período base de 19 meses y nueve períodos opcionals de variada longitud, es decir, que el gobierno se reserva la facultad de cancelar el proyecto en prácticamente cualquier momento tras el período base. Bajo dicho contrato, el postor seleccionado estará obligado a desarrollar y entregar dos prototipos virtuales (digitales), seis aeronaves prototipo en físico, dos aeronaves para pruebas de usuario y ocho aeronaves de la fase de producción inicial a bajo ritmo.

En el RFP entregado a Sikorsky y Bell se identificaron cuatro puntos de evaluación: 1. Diseño y desarrollo de la ingeniería; 2. Factibilidad de soporte del producto; 3. Costo/precio; 4. Incorporación de pequeñas empresas al programa. Los puntos 1 y 2 tenían igual importancia, igual peso ponderado, siendo individualmente más relevantes que el punto 3. El punto 3 es a su vez más importante que el punto 4. Para recibir la adjudicación de contrato, durante el proceso de evaluación el producto tenía que recibir una calificación de por lo menos “aceptable” en todos los ítems no relativos al costo/precio.

El Punto 2 (Factibilidad de soporte del producto) contiene dos subfactores: Sostenimiento y Derechos sobre los Datos (data rights). Las evaluación del primer factor se realiza mediante una evaluación adjetiva (por ejemplo, aceptable o no aceptable), mientras que el segudo factor se evaluaba mediante un sistema de valuación VATEP (Value Adjusted Total Evaluated Price) que puede resultar en un ajuste del precio de la propuesta.

Las propuestas de Bell y Sikorsky se recibieron a tiempo, antes del 8 de septiembre de 2021 o ese mismo día. Tras una evaluación inicial, se realizaron conversaciones con las empresas y se les solicitó a ambas una Revisión Final de la Propuesta (FPR, Final Proposal Revision). Los FPR fueron recibidos antes del 9 de mayo de 2022 o ese mismo día.

De manera interestante, tras la evaluación de los FPR la propuesta que salió mejor parada fue la de Bell aunque en el punto costo/precio era prácticamente el doble que aquella de Sikosrky. Líneas arriba se indicó que el sector Defensa de EEUU priorizaba los factores técnicos sobre el precio.

En el Punto 1 (Diseño y desarrollo de la ingeniería) la propuesta de Bell fue calificada de “aceptable” y la de Sikorsky “no aceptable”. Bell falló en la arquitectura del prodcuto, mientras que Bell recibió un calificativo de “marginal” en el subfactor “pruebas”. La propuesta de Bell tiene un costo de 8087 millones de dólares y la de Sikorsky un costo de 4445 millones de dólares, una muy significativa diferencia.

En el subfactor “arquitectira”, el producto de Sikorsky presentó cuato debilidades significativas, 11 debilidades y por ello se le asignó un calificativo de “no aceptable”. Aparentemente, la arquitectura no estaba bien definida o estructurada a nivel de subsistemas.

El comité de selección realizó un análisis comparativo de las propuestas y determinó que la propuesta de Bell, a pesar de su mucho mayor costo, representaba “la solución más ventajosa y el mejor valor para el gobierno”. “La aproximación de Bell al diseño y desempeño, arquitectura y soportabilidad del sistema de armas es más ventajoso para el gobierno que la de Sikorsky, cuyo diseño y desarrollo de la ingeniería es inaceptable”. Asimismo, se indica que el realismo en materia de costos de Sikorsky no pudo se completamente determinado por su “inaceptable aproximación”, lo que les sugiere riesgos en materia de costos y desempeño, mientras que el precio propuesto por Bell se consideró razonable y el mejor valor para el gobierno.

Bell fue seleccionado como postor preferente el 5 de diciembre de 2022 y se le notificó a Sikosrky sobre la decisión. Sikorsky presentó una protesta formal.

Sikorsky consideraba erróneo la evaluación de los factores diseño y desarrollo de la ingeniería, la sostenibilidad del producto, el precio y la decisión de mejor valor. La empresa consideraba erróneo que se le haya calificado de “no aceptable” su propuesta en el punto sobre la ingeniería, particularmente en el subfactor arquitectura, lo cual gatilló que finalmente se considere inaceptable toda la propuesta. Sikorsky agregó que se debía de haber calificado la propuesta de Bell como “no aceptable”, particularmente por el factor de sostenibilidad del producto.

En la evaluación de la propuesta de Sikorsky, el comité evaluador concluyó que no se había suministrado suficiente detalle a la arquitectura del producto, lo que era requerido por el RFP. En el RFP se señalaba de manera reiterativa un estilo modular de sistemas abiertos MOSA (Modular Open Systems Approach) que facilita agregar, remover, reemplazar o varias partes o componentes del sistema sin afectar mayormente el resto del sistema de armas. Un concepto de arquitectura modular que simplifica los procesos de mantenimiento, reduciendo costos y requisitos logísticos, y optimiza la disponibilidad del producto para misiones operacionales. El concepto MOSA se debía aplicar en todo, desde la aviónica, las computadoras a bordo, la estructura de la aeronave, el tren de aterrizaje, subsistemas, componentes, todo.

La propuesta inicial de Sikorsky comprendía algún nivel de detalle pero incompleto sobre los subsistemas, particularmente en la asignación de funciones a varios susbsistemas. Además, cuando Sikosrky entregó su propuesta final revisada FPR, retiró algunas funciones ya asignadas a nivel subsistema que ya había incluido previamente en el RFP aunque de manera incompleta.

Cabe indicar que la evaluación que realiza la GAO al recibir una protesta como la de Sikorsky no busca examinar nuevamente las propuestas presentadas por los postores o sustituir los criterios del área usuaria o del comité de selección, simplemente revisa si el proceso de calificación fue razonable y consistente con los criterios planteados previamente y que se encuentre en línea con las regulaciones sobre procesos de contrataciones públicos.

Para la GAO, el RFP fue clara al solicitar un modelo de arquitectura funcional, incluyendo la funcionalidad a nivel de subsistemas y no estuvo de acuerdo con Sikorsky que sostenía que la funcinalidad solamente se refería a nivel de sistema. La GAO sostiene que en el RFP hay múltiples referencias a los subsistemas. Agrega que la arquitectura requerida, por su naturaleza misma, incluye capas múltiples que necesitan detalle y desarrollo, abarcando a los subsistemas. “La propuesta de Sikorsky suministró algo similar al dibujo de una casa por afuera, una inidcación básica del tamaño y forma de la casa. Tal dibujo no provee el detalle funcional que el Ejército requiere mostrando como se ve el espacio al interior, las diferentes áreas del sistema, por ejemplo, que el almacenamiento y preparación de alimentos tenga un espacio asignado en la cocina”.

La GAO resalta que en la evaluación de la propuesta de Sikorsky se concluyó que presentó en su FPR una jerarquía de arquitectura que delineaba el nivel de sistema, los segmentos únicos de la aeronave y los subsistemas, pero retiró algunos de los detalles – incompletos – a nivel de subsistemas y que la empresa sostuvo que la asignación de subsistemas se realizaría en una etapa posterior del desarrollo que no se contemplaba al momento de remitir el FPR. La aplicación del concepto MOSA fue limitado y no estaba claro cómo se enlazaban sus subsistemas con los requerimientos MOSA del Ejército para todos los subsistemnas, especialmente aquellos no relacionados con la aviónica y tampoco estaba claro como esos subsistemas concurrían para lograr las capacidades requeridas. Los detalles faltantes tendrían que ser agregados posteriormente, lo que sería más costoso y podría afectar los cronogramas de manera importante.

En el FPR, Sikorsky debió haber presentado los detalles sobre la asignación de funcionalidades de los subsistemas, más no a nivel granular con los detalles específicos de cada subsistema que sí se realizan en una etapa posterior. Sikorsky admite que no incluyó la asignación de funcionalidades de subsistemas pero aseveraba que ello se realiza posteriormente. Sin embargo, la GAO halló que durante el proceso ya se le había indicado el insuficiente nivel de detalle a nivel subsistemas en su propuesta y que las conversaciones sostenidas deberían haber motivado a mejorar la propuesta. Sikorsky no estaba de acuerdo e indicó en su protesta que no era el caso, que pensaba que el nivel de detalle era aceptable para el momento en que se encontraba la licitación.

La GAO estuvo de acuerdo con el punto de vista del comité evaluador y la agencia estatal solicitante.

Sikorsky en última instancia solicitaba reanudar las conversaciones pero el comité evaluador no lo consideró necesario y tampoco era obligatorio. La GAO consideró apropiada tal decisión.

La GAO también coincidió con el comité evaluador y la agencia solicitante en que las “fallas” en la propuesta de Sikorsky no eran menores y simples de resolver en una etapa posterior, lo que se afirma elevaba el riesgo a un nivel inaceptable para el Ejército.

La GAO concluye que el Ejército evaluó de manera razonable la propuesta de Sikoskry en el subfactor arquitectura y por lo tanto es también razonable la calificación de “no aceptable” técnicamente que le fue otorgada. No encontró base para cuestionar la conclusión de que Sikorsky – que lo reconoce – retiró algunos detalles a nivel de subsistemas. Tampoco encontró base para cuestionar la adjudicación realizada a Bell y que la opinión de un postor descalificado es un punto de vista interesado.

Bajo tales apreciaciones, y varias otras, la GAO denegó la protesta de Sikosrky.

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