Comisión de Venecia: En Perú se ha disuelto el Congreso por la elección de un miembro del Tribunal Constitucional
No por una supuesta negativa a modificar el procedimiento de selección de los tribunos
maquina-de-combate.com – La Comisión de Venecia ha señalado que el Poder Ejecutivo del Perú ha disuelto el Congreso de la República por la elección de un nuevo miembro del Tribunal Constitucional (TC).
La disolución no la relaciona a una supuesta negación de confianza sobre la propuesta del Ejecutivo para modificación del proceso de selección de los miembros del TC, sobre la cual el expremier ministro Salvador Del Solar presentó una cuestión de confianza en irregulares condiciones.
En respuesta a una invitación del Congreso de la República, la Comisión de Venecia ha emitido una opinión sobre reformas constitucionales en el Perú. La opinión no es vinculante pero si muy relevante para evaluar la coyuntura actual del país sudamericano, incluyendo la posición adoptada por las Fuerzas Armadas del Perú, cuyo alto mando ha optado por mantenerse al margen, por lo menos hasta el momento, y de la Policía Nacional del Perú, que desde el 1 de octubre de 2019 impide el ingreso de los congresistas a la sede del Parlamento.
Tanto el ahora exministro de Defensa Jorge Moscoso como el ahora exviceministro de Recursos para la Defensa, Gonzalo Ríos Polastri han renunciado a sus cargos. Ambos funcionarios son almirantes en situación de retiro.
La opinión final de la Comisión de Venecia se produce en respuesta a una invitación del presidente del Congreso de la República, Pedro Olaechea, basada en una carta de la congresista Rosa María Bartra, presidente de la Comisión de Constitución del Congreso, sobre un conflicto entre el Poder Ejecutivo y la mayoría del Poder Legislativo.
El 31 de julio de 2019, el Poder Ejecutivo envió al Congreso una propuesta urgente sobre para modificar la constitución para adelantar las elecciones general desde el 2021 al 2020 y para prohibir a cualquiera que haya ejercido la Presidencia, bajo cualquier modalidad, de candidatear a ese mismo cargo en las elecciones generales siguientes.
Una delegación de la Comisión de Venecia estuvo de visita en Perú entre el 23 y 24 de septiembre. El presidente del Congreso le señaló a la delegación su preocupación de que el Ejecutivo empleará una cuestión de confianza para forzar una votación sobre reforma constitucional.
El presidente del Consejo de Ministros le informó a la delegación que no pensaban presentar una cuestión de confianza sobre reforma constitucional pero que el presidente tenía que decidir cómo actuar si el Congreso no adoptaba las modificaciones a la CPP.
El sistema constitucional del Perú es uno presidencial con importantes elementos de control parlamentario. La Constitución establece una serie de intrincados balances entre ejecutivo y legislativo.
El proceso de modificación constitucional se plantea en el artículo n° 206 de la Constitución Política del Perú de 1993 (CPP). El presidente de la República puede presentar iniciativas para modificar la CPP pero no las puede observar.
El Poder Ejecutivo viene presentando iniciativas para modificar la CPP desde julio del año pasado. El 28 de julio se anuncia un proyecto de adelanto de elecciones y la prohibición expresa sobre la reelección para cualquiera que ejerciera como presidente. El proyecto se presentó el 31 de julio.
La Comisión de Constitución archivó el proyecto de adelanto de elecciones generales el 26 de septiembre de 2019.
El 30 de septiembre, el presidente Martín Vizcarra anunció la disolución del Congreso argumentando que la elección de jueces con las reglas vigentes equivale a una negación de confianza al gabinete de Ministros. Entonces, la decisión de disolver el Congreso fue gatillada no por el rechazo a aprobar la reforma constitucional sino por la elección de jueces del TC por el Congreso.
La Comisión de Venecia señala además que resulta difícil de creer que el adelanto de elecciones en tan corto período de tiempo contribuya a superar la actual fragmentación política y polarización entre grupos políticos.
Sobre la cuestión de confianza, la Comisión de Venecia señala que Perú asimila el modelo francés o italiano más no el español. Se puede argumentar que la Constitución no limita expresamente al ejecutivo a presentar cuestiones de confianza sobre modificaciones constitucionales. En 2018 y 2019, el Gabinete de Ministros empleó las cuestiones de confianza para acelerar la adopción de reformas legislativas y constitucionales.
También se puede interpretar, por la generalidad de la CPP, que el premier puede introducir una cuestión de confianza por el motivo que considere relevante, sin embargo se puede argumentar que la frecuencia de la presentación de cuestiones de confianza puede generar inestabilidad política en el país. Sin embargo, ello no lo convierte en inconstitucional. El TC en su decisión de 2018 no se pronuncia expresamente sobre la posibilidad de enlazar el voto de confianza a una reforma constitucional, pero defiende una aproximación general al tema.
Por otro lado, el artículo 206 de la CPP establece que las reformas constitucionales son aprobadas por el Congreso, por una mayoría absoluta del número legal de sus miembros. Ello se hace en dos legislaturas o en una más referéndum.
Se puede argumentar que cualquier intento de presionar al Congreso en el proceso de consideración de una reforma constitucional equivale a limitar sus atribuciones como poder constituyente. El poder de reforma constitucional no es el mismo que el poder legislativo, es diferente y por ello el proceso de aprobación de reformas a la CPP es diferente.
La admisión de una cuestión de confianza sobre proyectos de ley no significa que las mismas reglas aplican automáticamente para una reforma constitucional.
Si bien el presidente de la República puede presentar iniciativas de reforma constitucional, no las puede observar. Esta norma es diferente que las reglas aplicadas a las leyes ordinarias. Tampoco se puede delegar la capacidad de reforma constitucional al Ejecutivo. El Congreso es el único cuerpo que puede discutir este tipo de reformas.
Las modificaciones constitucionales son particularmente sensitivas porque pueden afectar el balance de poderes entre ejecutivo y legislativo. El presidente puede ejercer presión al enlazar una cuestión de confianza a una reforma constitucional.
En la sentencia del TC sobre el voto de confianza se alude al balance de poderes al interpretar el alcance de la cuestión. Para el TC y la mayoría de constitucionalistas, la forma presidencial de gobierno es un límite para el uso de cuestiones de confianza.
El propósito de una cuestión de confianza presentada por el gobierno es usualmente la de permitir llevarle a cabo su programa de gobierno sin impedimentos. En contraste, una reforma constitucional es de mucho más alcance que el programa ordinario de gobierno. Por esta razón en algunos países no es posible enlazar a las cuestiones de confianza a modificaciones constitucionales y es la razón por la que varios constitucionalistas peruanos la consideran inadmisible, tomando en cuenta el párrafo 75 de la decisión del TC en 2018.
El uso de cuestión de confianza pone fuerte presión sobre el Congreso puesto que tiene que votarla en un tiempo muy limitado de tiempo. Tales limitaciones se deben evitar para modificaciones constitucionales porque reducen las posibilidades del alcanzar un amplio consenso en el debate parlamentario.
Esto es más evidente en la última presentación de la cuestión de confianza sobre las reformas aprobadas este año, en la que se requería respetar «la esencia» de la iniciativa presidencial, estableciendo una limitación a la toma de decisiones del Congreso.
La aplicación de tal procedimiento en la discusión parece problemático al reducir los derechos de los parlamentarios y del Congreso en general.
La mayoría de constitucionalistas en el Perú respaldan la posición del Congreso.
Sin embargo es responsabilidad del TC definir expresamente las limitaciones del Ejecutivo en el uso de las cuestiones de confianza.
Cualquier modificación constitucional debe preservar el principio de separación de poderes y los requerimientos de control y balances entre ejecutivo y legislativo. Las reformas constitucionales se deben basar en amplio consenso general y llevarse a cabo con mucho cuidado y debate en el Parlamento, en línea con las ideas modernas de democracia, porque alteran significativamente la ley de la tierra. Por esta razón, una constitución está diseñada para que sea difícil de modificar para asegurar su permanencia y estabilidad, siendo que los procesos de modificación tienden a ser extensos y ello contrasta con las mociones de confianza, que se tienen que votar rápido.
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