Lecciones aprendidas por el ex subsecretario de defensa para compras de EEUU

(maquina-de-combate.com) El saliente subsecretario de Defensa para Adquisiciones, Tecnología y Logística de Estados Unidos, Frank Kendall, confirmado en tal puesto por el Senado estadounidense en mayo de 2012, ha sido responsable desde entonces de los asuntos relativos a las compras, proyectos de investigación e ingeniería, pruebas de desarrollo, administración de contratos, logística y aprestamiento militar de las Fuerzas Armadas del gigante norteamericano.

Ahora con la juramentación del nuevo presidente de EEUU, Donald Trump, a llevarse a cabo este 20 de enero, buena parte de la administración del saliente presidente Barack Obama prepara junto a él sus maletas.

Frank Kendall ha escrito el libro “Getting Defense Acquisition Right” o algo así como “Hacia un Buen Programa de Adquisiciones” en el que plasma su gran experiencia en el campo de las adquisiciones militares, las lecciones aprendidas durante su período en el Departamento de Defensa y las alternativas para optimizar el programa de compras militares para Estados Unidos, aunque las apreciaciones pueden servir para adaptaciones en similares programas de otros países, incluyendo América del Sur.

Como siempre, resaltamos que la información fresca aquí resumida – de manera libre es de fuente abierta, disponible en el portal del Departamento de Defensa de EEUU, para aquel que quiera darse el trabajo de leer la fuente original.

A la derecha, Frank Kendall.

Kendall empieza aceptando que el Programa de Adquisiciones de EEUU ha generado varias de las tecnologías más avanzadas en el mundo, y a pesar de ello ha estado bajo constante criticismo y numerosos esfuerzos de reforma. Algunas de las críticas las considera fundadas y algunas de las reformas han producido resultados positivos.

El ex-funcionario resalta que el factor más importante de una política de adquisiciones exitosa es la gente, las personas, los profesionales que trabajan en el gobierno, que tienen a su cargo los proyectos d einversión, los programas de compras, mantenimiento y modernizaciones, así como aquellos que laboran en la industria.

Dicho esto, señala que toda política de adquisiciones debe tener requerimientos razonables, personal profesional a cargo, colocar los recursos necesarios para que estos profesionales hagan su trabajo y suministrar fuertes incentivos para el éxito. Cada uno de estos items es un universo de complejidad, en el que entremezclan gran variedad de intereses.

La política básica de adquisiciones de EEUU (DoD Instruction 5000.02 – The Defense Acquisition System) ha sido re-escrita en numerosas ocasiones, aunque el núcleo básico no ha cambiado mucho. Inclusive él mismo ha promovido modificaciones, muy a pesar suyo, al querer plasmar la necesidad de adaptar los programas a la medida de las circunstancias que generan el requrimiento y a la naturaleza del producto.

Los cambios hechos también buscaban adaptar el marco legal a las actualizaciones de la política “Better Buying Power” del gobierno estadounidense.

El proceso de creación de sistemas de armas de última generación no es nuevo, sin embargo el ritmo de los avances tecnológicos se ha acelerado dramáticamente en las últimas décadas y a la fecha continúa esa tendencia. Al apoyarse en la superioridad tecnológica para obtener ventajas militares implica aceptar los riesgos tecnológicos en los productos nuevos, tales como incrementos de costos, incumplimientos de cronogramas y algunas veces, fallas al conseguir un producto aceptable, costo-eficiente o asequible.

El principal objetivo de las compras militares es brindar a los combatientes una significativa ventaja militar sobre su potencial oponente. Una clave para ello es la creación de productos innovadores que a su vez generen conceptos operacionales innovadores.

F-35

Los principios sugeridos por expertos en adquisiciones:

Mejora continua es más efectiva que cambios radicales.
Los datos, las cifras, los números, deben motivar y generar la política.
El pensamiento crítico es necesario para el éxito, las reglas fijas son muy restrictivas.
Controlar los costos de ciclo de vida es uno de los objetivos, respetar el presupuesto no es suficiente. Así, los ahorros generados se pueden redirigir a otros proyectos.
La gente es lo que más importa, nunca sé es demasiado profesional o competente.
Los incentivos a la innovación tecnológica y excelencia técnica funcionan. Obtenemos lo que recompensamos.
Generar competitividad es el más efectivo incentivo. Alinear las ganancias de la industria con la performance requerida por el combatiente y el contribuyente es una necesidad básica. Promover la competencia entre los actores genera mayor valor por el dinero público.
Las compras para la Defensa es un trabajo en equipo.
La superioridad tecnológica siempre está en riesgo y se tiene que responder. Se debe realizar todo el esfuerzo posible por maximizar los retornos a las inversiones.
Debemos tener el coraje de objetar las malas políticas. Las mejoras continuas resultan de la voluntad de “retar” al status quo.

Siempre se debe tratar de ayudar a los institutos armados a hacer un mejor trabajo, aunque éstos también deben de hacer un esfuerzo por mejorar sus procedimientos administrativos, por colocar la gente más apta para gestionar (o brindar soporte a) los programas de compras y otorgarles la autoridad necesaria, toda vez que la responsabilidad primaria para genera innovación recae en ellos.

La manera más efectiva de controlar los costos de un programa de desarrollo es haciendo trueques entre los requerimientos operacionales y la ingeniería de diseño. La asequibilidad de los nuevos productos es básica y éstos deben cumplir con los requerimientos de la mejor manera posible.

La decisión inicia para emprender un programa de desarrollo o de compras es la más importante. Si la decisión fue incorrecta, lo más probable es que el programa termine en un fracaso. Para apalancar tal decisión se debe mantener el programa el tiempo suficiente en las etapas que permitan reducir o eliminar las inseguridades técnicas, costos, performance proyectada, del producto en cuestión.

Es lo más costoso inyectar fondos a un programa que luego resulta inconveniente.

Kendall coloca como ejemplo al Programa F-35 JSF, al indicar que la decisión de ingresar a la fase de producción inicial antes del primer vuelo de un prototipo representativo de lo que será la configuración en las fases tempranas de producción. A ello lo denomina mala práctica de adquisiciones. Un producto debe ser completamente evaluado antes de comprarlo, producirlo y/o ensamblarlo.

Asimismo, las cuestiones de logística, soporte, entrenamiento, mantenimiento deben ser consideradas temprano en el programa, sin apresurar su implementación.

Destructor Arleigh Burke

Por otro lado, intentar obtener temprano los costos totales de producción, por muy atractiva que parezca la idea, se debe analizar con cautela. Existen muchas variables y cantidad de incentivos para reducir costos, que deben ser evaluados antes de decidir sobre contratos. Kendall cita como ejemplo al programa A-12 Avenger II (el supuesto reemplazo del avión A-6 Intruder) de la Armada de Estados Unidos, cancelado y aún en litigio, 20 años después.

Cada proyecto debe tener el tipo de contrato apropiado. Los contratos para el desarrollo de nuevo armamento deben ser de tipo costo incentivo (control de costos). A veces es apropiado una aproximación de precio fijo, aunque para programas de desarrollo es más una excepción que una regla. Una buena manera de control de costos es por medio de la gestión, administrar proactivamente los proyectos con una clara voluntad de confrontar a la industria sobre costos o actividades innecesarias.

Para complicar más las cosas, Kendall resalta que el precio no debe ser siempre el principal factor a considerar (calidad), tampoco la competencia por un menor precio, y se deben evaluar otros factores para arribar a la decisión adecuada, que probablemente redunde en un menor precio. Siempre se debe pensar en el interés del contribuyente y las necesidades del combatiente.

En estos tiempos de presupuestos ajustados, EEUU ha establecidos límites máximos de costos, en relación directa a los presupuestos disponibles. Es necesario priorizar requerimientos e identificar los costos asociados al cumplimiento de estos requerimientos. Un ejemplo de costos fuera de límite es el Expeditionary Fighting Vehicle, un prototipo de vehículo blindado anfibio para los Marines que fuera cancelado. Una bestia de vehículo sobre el mar, cancelado por costos inalcanzables.

Como ejemplo de “mejor valor”, Kendall cita al programa para el avión tanquero de la Fuerza Aérea de EEUU, donde compitieron Boeing y Airbus Defence and Space por un lucrativo contrato que finalmente se otrogó al producto de Boeing. Ambas propuestas se basaban en aviones comerciales, cumplían con los requerimientos básicos, tenían capacidades diferentes sin embargo. La USAF decide que solamente estaba dispuesta a pagar un 1% más por las capacidades extras, más allá del requerimiento básico.

El objetivo es no solamente mantenerse dentro del presupuesto sino brindar el mejor valor al combatiente por cada centavo de este presupuesto.

Obus autopropulsado M-109A7.

Fotos: Departamento de Defensa de Estados Unidos, Programa F-35, Huntington Ingalls Industries, BAE Systems